{"id":6422,"date":"2012-10-29T10:11:03","date_gmt":"2012-10-29T10:11:03","guid":{"rendered":"https:\/\/ul-standards.org\/iecah\/?p=6422"},"modified":"2021-08-04T10:53:53","modified_gmt":"2021-08-04T10:53:53","slug":"algunos-retos-de-la-accion-humanitaria-en-tiempos-de-crisis","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/ul-standards.org\/iecah\/algunos-retos-de-la-accion-humanitaria-en-tiempos-de-crisis\/","title":{"rendered":"Algunos retos de la acci\u00f3n humanitaria en tiempos de crisis"},"content":{"rendered":"

\"foto.articuloPACO\"(Para Revista Tiempo de Paz n\u00ba. 105)<\/span><\/p>\n

\u00a0<\/span>A finales del a\u00f1o 2009, como todos los a\u00f1os, el Instituto de Estudios sobre Conflictos y Acci\u00f3n Humanitaria (IECAH) publicaba su Informe anual sobre la acci\u00f3n humanitaria. Informe que realizamos en colaboraci\u00f3n con M\u00e9dicos sin Fronteras y el resto de entidades que componen el Observatorio de la Acci\u00f3n Humanitaria: Interm\u00f3n Oxfam, Ayuntamiento de C\u00f3rdoba y Universidad Complutense de Madrid. En aquella ocasi\u00f3n, tal vez, fuimos presa de una ataque de optimismo, o pecamos de ingenuidad, pero titulamos al Informe \u00abLa acci\u00f3n humanitaria en 2008-2009: la ayuda resiste la crisis\u00bb. Y es que los datos, en aquella ocasi\u00f3n, mostraban eso. Tanto a nivel internacional como a escala nacional las cifras de ayuda humanitaria hab\u00edan crecido y, tambi\u00e9n a escala internacional y nacional, lo hab\u00edan hecho las de ayuda oficial al desarrollo (AOD). Alguna buena noticia ten\u00edamos en un escenario que ya comenzaba a ser sombr\u00edo.<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

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\"foto.articuloPACO\"<\/p>\n

(Para Revista Tiempo de Paz n\u00ba. 105.)
<\/strong><\/p>\n

1.\tIntroducci\u00f3n.<\/p>\n

A finales del a\u00f1o 2009, como todos los a\u00f1os, el Instituto de Estudios sobre Conflictos y Acci\u00f3n Humanitaria (IECAH) publicaba su Informe anual sobre la acci\u00f3n humanitaria. Informe que realizamos en colaboraci\u00f3n con M\u00e9dicos sin Fronteras y el resto de entidades que componen el Observatorio de la Acci\u00f3n Humanitaria: Interm\u00f3n Oxfam, Ayuntamiento de C\u00f3rdoba y Universidad Complutense de Madrid. En aquella ocasi\u00f3n, tal vez, fuimos presa de una ataque de optimismo, o pecamos de ingenuidad, pero titulamos al Informe \u00abLa acci\u00f3n humanitaria en 2008-2009: la ayuda resiste la crisis\u00bb. Y es que los datos, en aquella ocasi\u00f3n, mostraban eso. Tanto a nivel internacional como a escala nacional las cifras de ayuda humanitaria hab\u00edan crecido y, tambi\u00e9n a escala internacional y nacional, lo hab\u00edan hecho las de ayuda oficial al desarrollo (AOD). Alguna buena noticia ten\u00edamos en un escenario que ya comenzaba a ser sombr\u00edo.<\/p>\n

Lamentablemente, tres a\u00f1os m\u00e1s tarde, la realidad es muy diferente y, aunque las cifras globales de ayuda se han mantenido en el escenario internacional, en el caso espa\u00f1ol se han derrumbado, y lo han hecho especialmente en el sector humanitario. Los \u00faltimos datos oficiales de los que disponemos, los del a\u00f1o 2010, muestran ya una disminuci\u00f3n de los fondos de ayuda humanitaria p\u00fablica espa\u00f1ola de un 23%. Y eso que 2010 fue el a\u00f1o del terrible terremoto de Hait\u00ed. Y las previsiones de 2011, aunque no tengamos cifras oficiales, continuar\u00edan esa tendencia que, mucho nos tememos, se va a agravar a\u00fan m\u00e1s en 2012.<\/p>\n

El presente art\u00edculo, basado en el trabajo que realizamos desde el IECAH de seguimiento y propuestas para la mejora de la ayuda espa\u00f1ola, pretende analizar brevemente la situaci\u00f3n actual y hacer algunas propuestas sobre los retos a los que se enfrenta el componente humanitario de nuestra cooperaci\u00f3n \u00a0(1).<\/p>\n

2.\tAlgunos antecedentes<\/p>\n

Por vez primera en su historia, la acci\u00f3n humanitaria espa\u00f1ola sufri\u00f3 un importante retroceso en el a\u00f1o 2010, poniendo fin a un periodo en el que esta modalidad de la AOD hab\u00eda tenido un crecimiento sostenido. Un descenso de m\u00e1s de un 23% es algo muy relevante y, ni tan siquiera los avances experimentados en materia de gesti\u00f3n en el seno de la Oficina de Acci\u00f3n Humanitaria (AOH) de la AECID, o la importante, en t\u00e9rminos cuantitativos, respuesta tras el terremoto de Hait\u00ed de enero de 2010, ocultan una realidad que debemos calificar como muy preocupante. Adem\u00e1s, este descenso se produjo en un contexto en el que las cifras globales de acci\u00f3n humanitaria internacional experimentaron un cierto crecimiento. La respuesta humanitaria internacional a las m\u00faltiples necesidades registradas durante el a\u00f1o 2010 alcanz\u00f3 los 12.190 millones de euros, con un peque\u00f1o crecimiento respecto del a\u00f1o anterior. En caso de que esta estimaci\u00f3n parcial y preliminar sea correcta cuando se publiquen los datos completos, ser\u00eda la mayor respuesta humanitaria anual de las que se tiene conocimiento, incluso mayor que la de 2005, el a\u00f1o del tsunami del Oc\u00e9ano \u00cdndico y el terremoto de Cachemira (2).<\/p>\n

La presidencia de turno de la Uni\u00f3n Europea durante el primer trimestre del a\u00f1o 2010 puede considerarse como una oportunidad perdida para la ayuda espa\u00f1ola y, pese a que la coincidencia con la crisis de Hait\u00ed hizo que la cooperaci\u00f3n espa\u00f1ola realizara algunas propuestas interesantes en el \u00e1mbito de la coordinaci\u00f3n, no se produjeron avances en el desarrollo del Consenso Europeo de Ayuda Humanitaria y, mucho menos, en la clarificaci\u00f3n del peso de la acci\u00f3n humanitaria en el complejo entramado comunitario de instrumentos de gesti\u00f3n de crisis, protecci\u00f3n civil, etc..<\/p>\n

Por todo ello, y aunque desde la perspectiva institucional, con el fortalecimiento de la OAH como elemento esencial, la acci\u00f3n humanitaria espa\u00f1ola ha ido consolidando su papel pese a no experimentar grandes novedades respecto de a\u00f1os anteriores, el fuerte retroceso presupuestario, unido a la falta de inserci\u00f3n adecuada de lo humanitario en el conjunto de la cooperaci\u00f3n plantean un escenario y un futuro preocupantes. As\u00ed, y este es un tema sobre el que hemos insistido en ocasiones anteriores, la sensaci\u00f3n de que la acci\u00f3n humanitaria sigue sin encontrar su sitio en el conjunto de la cooperaci\u00f3n p\u00fablica espa\u00f1ola, sigui\u00f3 siendo muy palpable durante el a\u00f1o 2010 y la falta de inclusi\u00f3n de un apartado para esta modalidad de ayuda en el Plan Anual de Cooperaci\u00f3n Internacional (PACI) 2010, como ya sucediera en el 2009, es una buena muestra de ello. O las incomprensiones y dificultades para abordar las cuestiones humanitarias en los instrumentos de programaci\u00f3n de la cooperaci\u00f3n espa\u00f1ola y muy especialmente en los Marcos de Asociaci\u00f3n.<\/p>\n

Otro elemento significativo del a\u00f1o 2010 fue la vuelta a la utilizaci\u00f3n de medios militares para la respuesta humanitaria y de reconstrucci\u00f3n. As\u00ed, como se preve\u00eda, la Unidad Militar de Emergencias (UME) se moviliz\u00f3 por vez primera en el exterior con motivo de la crisis de Hait\u00ed y ello fue seguido por el despliegue del Buque Castilla varias semanas m\u00e1s tarde en una misi\u00f3n que ha sido criticada por su ineficiencia. El hecho de que la mayor parte de estos fondos no se contabilizaran como ayuda humanitaria, pero s\u00ed como AOD, muestra que algo se ha conseguido en la clarificaci\u00f3n sobre lo que seg\u00fan las normas del CAD puede o no contabilizarse como humanitario. En cualquier caso, la coordinaci\u00f3n entre los medios militares y civiles dej\u00f3 mucho que desear y esa sigue siendo una de las carencias que deber\u00e1 resolver la ayuda espa\u00f1ola en el futuro.<\/p>\n

Estos datos, unidos a los anunciados recortes de los presupuestos del a\u00f1o 2012 que afectan a la cooperaci\u00f3n para el desarrollo en m\u00e1s de un 70%, nos pueden servir como tel\u00f3n de fondo para valorar algunos de los retos a los que se enfrenta la ayuda humanitaria espa\u00f1ola en el futuro.<\/p>\n

3.\tLa acci\u00f3n humanitaria de la AECID<\/p>\n

En el a\u00f1o 2010, la Agencia aprob\u00f3 el Contrato de Gesti\u00f3n, un documento en el que se establecen las responsabilidades de cada departamento y un formato de seguimiento espec\u00edfico para el cuatrienio que integra el Plan Director y el propio Contrato de Gesti\u00f3n. Dicho Contrato incluye un cap\u00edtulo (Objetivo Estrat\u00e9gico 7) dedicado a \u00abreforzar la acci\u00f3n humanitaria\u00bb en el que se contemplan planes como fortalecer la acci\u00f3n humanitaria directa, configurar un marco de intervenci\u00f3n de acci\u00f3n humanitaria en colaboraci\u00f3n con otros actores o fortalecer el papel de la AECID en el sistema de acci\u00f3n humanitaria.<\/p>\n

3.1. La AECID en cifras<\/p>\n

Durante el a\u00f1o 2010, el presupuesto para ayuda humanitaria gestionado por la OAH fue de 116.512.622 \u20ac, experimentado un descenso del 14% respecto a 2009. Es posible que el terremoto sufrido por Hait\u00ed a principios de 2010 haya hecho que el descenso no haya sido m\u00e1s acusado.<\/p>\n

Cuadro 1. Evoluci\u00f3n del presupuesto anual gestionado por la AECID en AH.<\/p>\n

\"grafico_1._articuloPACO\"<\/p>\n

Fuente: Elaboraci\u00f3n propia IECAH a partir de los datos proporcionados por la OAH (AECID)<\/p>\n

En el plano internacional, los fondos destinados a la ONU han pasado de representar el 53% en 2009 al 70% en 2010, mientras que la financiaci\u00f3n a ONG e instituciones nacionales ha disminuido del 30% al 8%. Una vez m\u00e1s, la explicaci\u00f3n a este hecho puede estar detr\u00e1s de la emergencia derivada del terremoto de Hait\u00ed. La aportaci\u00f3n m\u00e1s importante que ha realizado la AECID en 2010 ha ido destinada a los organismos de Naciones Unidas, concretamente el 70% de todo su presupuesto anual. Dentro de estas aportaciones, se contabilizan aquellas tanto voluntarias como obligatorias que se derivan del compromiso adquirido por la Agencia con organismos como el PMA, PNUD, ACNUR, UNICEF, OIM, FAO, OCHA, etc.<\/p>\n

Es importante resaltar que la contribuci\u00f3n que la OAH ha realizado al Movimiento Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja ha aumentado en m\u00e1s de 4 millones de euros, pasando de 11.360.343 de euros en 2009 a 15.831.772 de euros en 2010. Gracias a este aumento se ha podido incrementar la contribuci\u00f3n a la Cruz Roja Espa\u00f1ola, as\u00ed como realizar una importante aportaci\u00f3n a la Cruz Roja Haitiana.<\/p>\n

El fuerte componente multilateral de nuestra acci\u00f3n humanitaria tiene diversas lecturas e, incluso para los que somos convencidos defensores del multilateralismo, algunas son negativas. En los a\u00f1os de bonanza se ha ejecutado una gran cantidad de ayuda a \u00abgolpe de talonario\u00bb lo que no ha generado aprendizajes en el sistema de ayuda. A eso hay que a\u00f1adir que no se han evaluado las contribuciones a los organismos internacionales ni se han establecido criterios de financiaci\u00f3n en funci\u00f3n de logros, eficacia, calidad o de otro tipo.<\/p>\n

Al igual que sucede en otro tipo de contribuciones, parece que la actual situaci\u00f3n de crisis econ\u00f3mica internacional tambi\u00e9n afecta a las contribuciones al Fondo Central de Respuesta a Emergencias (CERF). Durante los a\u00f1os 2009 y 2010 se ha tratado de mantener un importe cercano a los 40 millones de d\u00f3lares. Sin embargo, para el a\u00f1o 2011 las perspectivas eran diferentes: 21.428.571 millones de d\u00f3lares, cantidad comprometida (no desembolsada), que supone aproximadamente la mitad de la contribuci\u00f3n del a\u00f1o anterior. Y m\u00e1s grave a\u00fan es que para 2012 no se ha previsto ninguna contribuci\u00f3n. Y eso es algo que nos parece muy grave. Cualquiera puede entender que haya ciertos recortes. Pero no es comprensible que se corten totalmente, hasta desaparecer, ciertas contribuciones a fondos en los que llegamos a estar en los primeros lugares. Lo mismo ha surdido en el Fondo Global contra el SIDA, la tuberculosis y la malaria, como ha denunciado M\u00e9dicos sin Fronteras.<\/p>\n

En el plano nacional, se han mantenido durante 2010 y 2011 los Convenios con ONG, con unas pocas del \u00e1mbito humanitario, y debemos destacar que mediante la Convocatoria Abierta y Permanente (CAP), la regi\u00f3n m\u00e1s financiada ha sido \u00c1frica Subsahariana con 3.277.525 \u20ac. El resto de regiones han recibido una cantidad similar al a\u00f1o anterior que est\u00e1 entre 1.000.000 y 2.000.000 \u20ac. Y hay que decir que tanto la CAP como los Convenios se vana a recortar de modo importante o desaparecer por lo que no est\u00e1 claro cuales puedan ser las fuentes de financiaci\u00f3n de la acci\u00f3n humanitaria en el futuro.<\/p>\n

En 2010, el continente Africano fue el m\u00e1s financiado con un 49% del total de la financiaci\u00f3n. Sin embargo, Asia s\u00ed ha experimentando un importante descenso, pasando del 24%, tan s\u00f3lo al 4%. Este hecho se debe a que este a\u00f1o no se han producido emergencias de gran magnitud.<\/p>\n

Cuadro 3. Principales regiones financiadas en 2010.<\/p>\n

\"grafico2.articulo_PACO\"<\/p>\n

Fuente: elaboraci\u00f3n propia IECAH a partir de los datos proporcionados por la OAH (AECID).<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

3.2.\tLa cooperaci\u00f3n descentralizada en el \u00e1mbito humanitario<\/p>\n

Tanto las Comunidades Aut\u00f3nomas como las Ayuntamientos tuvieron un peso considerable en la ayuda humanitaria que ha ido desinfl\u00e1ndose y que experiment\u00f3 ya un grave retroceso en el a\u00f1o 2009.<\/p>\n

Desde entonces el peso de la ayuda humanitaria descentralizada es escaso y aunque algunas CCAA elaboraron documentos de planificaci\u00f3n espec\u00edficos o abrieron convocatorias especializadas para emergencias o crisis cr\u00f3nicas, en estos momentos cuentan con poco dinamismo (3).<\/p>\n

4.\tAlgunos temas pendientes y propuestas<\/p>\n

A\u00fan reconociendo el hecho de que inevitablemente la crisis econ\u00f3mica y financiera y los recortes de ella derivados est\u00e1n afectando y van a afectar a la financiaci\u00f3n de la ayuda humanitaria, creemos que el sector ha asumido esa realidad como una suerte de fatalismo, y los movimientos en contra de los recortes en cooperaci\u00f3n han sido, lamentablemente, d\u00e9biles. Evidentemente, las Coordinadoras de ONG y los think tanks dedicados a estas cuestiones hemos criticado los fuertes descensos en las cifras de cooperaci\u00f3n previstas, pero el conjunto de la sociedad espa\u00f1ola ha permanecido bastante al margen de este tema. La cooperaci\u00f3n espa\u00f1ola ha vivido muchos a\u00f1os al rebufo de las movilizaciones de los a\u00f1os noventa a favor del 0,7% del PIB para la ayuda al desarrollo y no hemos renovado de modo profundo los lazos con los diversos sectores sociales y con la sociedad civil en general. Avances en el plano pol\u00edtico en los a\u00f1os pasados como los diversos acuerdos contra la pobreza entre las fuerzas pol\u00edticas nos han hecho creer que exist\u00eda un consenso en torno al tema mayor de lo que finalmente se ha demostrado. Posiciones reaccionarias del tipo de \u00ablo primero son las cuestiones aqu\u00ed y el paro de los espa\u00f1oles\u00bb han ido ganando fuerza y la preocupaci\u00f3n por el desarrollo y las cuestiones internacionales, reconozc\u00e1moslo, han disminuido.<\/p>\n

Por ello, la primera cuesti\u00f3n que debemos abordar los que defendemos la cooperaci\u00f3n y la ayuda humanitaria como elementos esenciales de nuestras sociedades que deben recogerse en formas de solidaridad ciudadana, pero tambi\u00e9n en pol\u00edticas p\u00fablicas, es la de renovar esta toma de conciencia en nuestra sociedad. Trascender la mal llamada \u00absensibilizaci\u00f3n\u00bb de la opini\u00f3n p\u00fablica mediante acciones de difusi\u00f3n, educativas… que transmitan la necesidad de respuestas globales a problemas que lo son.<\/p>\n

De un modo esquem\u00e1tico, algunas otras propuestas ser\u00edan:<\/p>\n

4.1. \u00abNegar la mayor\u00bb. No podemos dar por hecho de modo tan simple el que el sector de cooperaci\u00f3n sufra recortes mucho mayores que otros. Sonar\u00e1 demag\u00f3gico pero \u00bfqu\u00e9 culpa tienen las poblaciones vulnerables del Sahel de las malas pr\u00e1cticas de los gestores de Bankia? La presi\u00f3n por que los presupuestos de 2013 (parece que ya los de 2012 no se podr\u00e1n alterar mucho) recuperen, al menos en parte, compromisos en materia humanitaria es fundamental. Y hablamos de \u00abcompromisos\u00bb porque eso son muchas de las cuestiones a las que nuestro pa\u00eds se ha comprometido y firmado en conferencias internacionales.<\/p>\n

4.2. \u00abNo desaparecer del escenario internacional\u00bb. La ayuda espa\u00f1ola en el \u00e1mbito humanitario ha tenido en los \u00faltimos a\u00f1os un fuerte componente multilateral que se ha plasmado en aparecer entre los primeros donantes en diversos fondos de la ONU. Por ejemplo en el CERF (Fondo Central de Respuesta a Emergencias) Espa\u00f1a ha estado entre los cinco primeros donantes durante varios a\u00f1os desapareciendo por completo en 2012. Esa posici\u00f3n, aparte de reflejar poca solidez como donante pone un serio h\u00e1ndicap para recuperar credibilidad en el futuro, tras una hipot\u00e9tica salida de la crisis. Como suele decirse, el coste de abandonar ciertos foros es mucho mayor que el pueda verse en el corto plazo. Proponemos, por tanto, no desparecer aunque las aportaciones durante alg\u00fan tiempo tengan car\u00e1cter menor (4).<\/p>\n

4.3. \u00abAsignar recursos con criterios humanitarios\u00bb La acci\u00f3n humanitaria tiene ciertas caracter\u00edsticas diferenciales como \u00e1mbito de la cooperaci\u00f3n que deben ser respetadas y as\u00ed se recoge en numerosos instrumentos jur\u00eddicos, c\u00f3digos de conducta que deben respetarse. La cooperaci\u00f3n espa\u00f1ola y en especial la AECID se adhiri\u00f3 en el a\u00f1o 2004 a los principios y buenas pr\u00e1cticas de la Buena Donaci\u00f3n Humanitaria (GHD por sus siglas en ingl\u00e9s) y en ellos se recoge el compromiso de los donantes en esta materia. En cualquier caso, en la asignaci\u00f3n de recursos deben primar los criterios humanitarios de orientaci\u00f3n a necesidades y satisfacci\u00f3n de derechos.<\/p>\n

4.4. \u00abApostar por la mejora de la calidad\u00bb. Este tema adquiere especial relevancia en tiempos de crisis en los que se deben optimizar los recursos. La evaluaci\u00f3n prevista de la AH espa\u00f1ola es prioritaria. Y se debe recuperar el sentido de la evaluaci\u00f3n y su doble orientaci\u00f3n a la rendici\u00f3n de cuentas y el aprendizaje. El seguimiento de iniciativas internacionales como Esfera, HAP, People in Aid, Compas… deber\u00eda incrementarse.<\/p>\n

4.5. \u00abMejorar protocolos y mecanismos de coordinaci\u00f3n\u00bb. Se han dado pasos pero a\u00fan queda mucho margen de mejora en este tema. Especialmente en los que respecta al uso de medios de protecci\u00f3n civil, instituciones de sanidad y muy singularmente, Fuerzas Armadas. En este sentido deber\u00edan retomarse las reuniones entre los diversos ministerios implicados para elaborar criterios y protocolos claros en l\u00ednea con las Directrices de Oslo sobre el uso de medios militares y de defensa civil en la respuesta humanitaria.<\/p>\n

4.6. \u00abIncorporar decididamente la reducci\u00f3n de riesgos de desastres (RRD) y la vinculaci\u00f3n ayuda, rehabilitaci\u00f3n y desarrollo (VARD)\u00bb. La ayuda humanitaria es algo m\u00e1s que la respuesta de emergencia y estas dos cuestiones siguen siendo asignaturas pendientes de nuestra cooperaci\u00f3n.<\/p>\n

Estos ser\u00edan muy sucintamente algunos de los retos que debe abordar el pr\u00f3ximo Plan Director y el conjunto de la cooperaci\u00f3n espa\u00f1ola.<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

(Cap\u00edtulo elaborado por Francisco Rey Marcos basado en diversas investigaciones del IECAH dentro del Observatorio de Acci\u00f3n Humanitaria. Los datos de AECID han sido elaborados por Irene Arcas, investigadora del IECAH que se ocupa habitualmente del seguimiento AECID en el IECAH. El art\u00edculo fue escrito en junio de 2012 por lo que algunos datos est\u00e1n desactualizados.)<\/span><\/p>\n

1 Todos los Informes del Observatorio de Acci\u00f3n Humanitaria a los que iremos haciendo referencia pueden obtenerse en www.iecah.org.<\/span><\/p>\n

2 Jan Kellett, La ayuda humanitaria internacional en 2010: presiones sobre la ayuda. La acci\u00f3n humanitaria en 2010-2011: crisis sobre crisis. Observatorio de la Acci\u00f3n Humanitaria. IECAH. Diciembre 2011<\/span><\/p>\n

3 Los Informes del IECAH de 2009, 2010 recogen art\u00edculos espec\u00edficos a l respecto en los que se analiza la evoluci\u00f3n de la ayuda humanitaria descentraliazada<\/span><\/p>\n

4 Ver a estos efectos el reciente Memorando OPEX 174\/2012 La ayuda multilateral espa\u00f1ola en el \u00e1mbito humanitario: retos pendientes editado por la Fundaci\u00f3n Alternativas elaborado por el autor del art\u00edculo. Madrid. Junio 2012.<\/span>
<\/span><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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